戚凯/北京市社会科学院外国问题研究所副研究员、中国人民大学中国海外安全研究所高级研究员

  美国华盛顿时间3月22日,特朗普在白宫正式签署了关于对中美贸易逆差展开行动的总统备忘录。一时间,全球股市大跌,外界深刻忧虑中美贸易战正式爆发。然而,惊叹之余,我们有必要对事件本身,特别是其中可能受到影响的中美相关产业问题,进行冷静地审视及回答。

  根据白宫官网提供的新闻稿,这份总统备忘录的全名为《总统备忘录:美国根据301条款调查展开行动》。2017年8月14日,特朗普曾对美国贸易代表莱特希泽作出指示,要求其自行决定是否对中国展开调查,以确定中国的法律、政策及行为是否存有不合理或歧视,并因此损害美国的知识产权、创新与技术发展。8月18日,莱特希泽决定基于《1974年贸易法》第301条款启动调查,内容包括与中国法律、政策、行为相关的技术转让、知识产权与创新问题。

  在经过听证会、公开征集意见、检阅文件等各种调查流程之后,近日美国贸易代表办公室正式发布了《301条款调查报告》,对中国做出了四个方面的指控:

  一、中国采取要求联合投资、限制外国投资、行政审查、发放经营许可证等手段,强制要求或施压,迫使美国公司向中方转让技术;

  二、中国在发放经营许可证环节,存在歧视性做法,迫使美国公司向中国公司进行技术转让;

  三、中国直接或间接地开展对美国公司的投资或并购,以此实现大规模的技术转让;

  四、中国实施或支持对美国计算机网络的侵犯,以获取重要商业信息。

  跨部门的评估专家小组估测中国的上述做法造成美国经济每年损失500亿美元。

  基于上述报告内容,特朗普决定签署总统备忘录,并全盘接受了报告对于中国的指控。在总统备忘录中,特朗普做出了三项指示:

  一、责成美国贸易代表考虑包括加征关税在内的一切可能反制措施,并在15天内就加税问题提出名录、税率等方案;

  二、责成美国贸易代表就中国侵犯知识产权的问题向世界贸易组织提起诉讼;

  三、责成财政部长与有关部门商议,于60天内决定哪些中国资金将被限制投资美国。

  首先必须要澄清的两点是:一、特朗普在总统备忘录中没有就加征关税问题做出任何具体的指示,完全没有涉及产业部门、征收名录和税率问题;二、特朗普仅在签署现场的发言中随口提到涉及中国出口商品的价值总额可能为600亿美元,并未体现在任何书面记录之中。

  因此,尽管当前一些国内外媒体已经惊呼中美贸易战正式开始,甚至有学者将其称为“史诗级贸易战”,但其实这样的说法并不符合事实。准确来说,目前美国政府对于中国出口商品加征关税一事,还没有到达“靴子落地”的地步。莱特希泽承特朗普的指令,确实提出了一些设计方案,但政策还未正式落地。具体来看,莱特希泽以国会听证会出席发言,或命令美国贸易代表办公室发布意向书的方式,大致表明了自己的施政意向。

  一、美国贸易代表会提议对中国的特定产业输美商品予以加征关税,具体为航天、信息与通讯、机械产业;

  二、方式为加征25%的随价关税(The Ad Valorem Duty ),之所以采取这一税率,是根据全年度中国不公正的产业政策对美国造成的损害而定的。

  三、从3月22日起,美国贸易代表将于15日内提出一个初定版本的加征关税商品名录,但实际上该名录将会很快面世;

  四、名录将会被公开,接受社会各界的建议与意见,其中还包括组织一次公开听证会;

  五、美国贸易代表办公室将会与跨部门的301条款工作委员会共同审核上述建议与意见,之后将会公布正式的加征名录与税率。

  在特朗普签署总统备忘录之前,白宫新闻秘书办公室在稍早一些时候曾经发布了另外一份新闻通稿,标题为《特朗普总统坚定支持美国创新》,其中早于美国贸易代表办公室提出“计划向包括航天、信息通信技术、机械在内的行业加征25%的关税”。这也意味着至少向这三个产业部门加征不低于25%的关税,已经预先得到了特朗普与莱特希泽的共识。为什么是这三个产业部门?原因可能包括以下几个方面:

  一、在特朗普、莱特希泽与商务部长罗斯的话语中,缓解中美贸易逆差问题与反制中国违规获取美国技术是“硬币的两面”,对涉嫌窃取美国技术最为严重、不公平获得政府补贴的中国有关产业部门(即航天、信息通信与机械)予以加征关税,是一种直截了当的“镜面”做法,即美国在哪里失去的,就在哪里通过加税夺回来。

  二、如果紧抠字眼来说,特朗普与莱特希泽计划采取加税措施,其直接依据并非中美贸易逆差,而是知识产权问题。在他们的印象中,中国政府与中国公司利用一切手段以巧取豪夺的方式获得美国的技术,并对相关产业予以补贴,是中美贸易出现巨额逆差的根源。上述三个产业存在的问题最为严重,“治标需治本”,只有通过加征关税,才能让中国政府感受到压力与痛点,使其停止违规获取美国技术与补贴中国产业的行为,这样才能彻底解决逆差问题。

  三、具体来看,航天、信息通信与机械行业在美国加征关税面前又各有不同的特点。航天一贯并非中国对美出口的主要产品,准确来说是几乎没有出口的状态,但是由于特朗普此次贸易战打的旗号是保护美国的知识产权,遏止中国违规转移技术,因此航天这一高科技产业毫无疑问就成为了重要靶子。对于产业界而言,随着中国国有航天工业集团与金融资本集团不断走向国际市场,并对收购国际卫星产业展现出越来越大的兴趣,包括美国国家航空航天局、波音公司在内的美国航天产业部门感受到了越来越大的压力。科罗拉多州众议员、众议院武装力量委员会成员道格·兰波恩早已警告称美国政府不能对中国在空间领域生产与投资增加投资熟视无睹。

  四、信息通信行业是最关键的一个部门。首先,在美国政府眼中,该产业是美国科学技术无端流失、培养中国竞争者的“重灾区”;其次,美国政府始终怀疑中国信息通信产业巨头要么隶属于中国政府,要么与中国政府或军方有着讳莫如深的关系,放任其进入美国市场将对美国的国家安全产生难以预料的威胁;再次,根据联合国国际贸易统计数据库(UN International Trade Statistics Database)的数据,中国对美出口电子设备在中美贸易中占有极为关键的地位,每年价值总额超过1300亿美元,占美国电子设备全部进口总额的41%。尽管这其中绝大多数的价值隶属于苹果、高通、因特尔等中上游技术或设计产业,但特朗普政府坚持将其全部计入中国的头上,他们相信对其加征关税,将会强烈刺激中国政府,迫使其做出妥协。

  五、机械行业与信息通信行业类似,一方面面临违规转移技术“重灾区”的指控,另一方面,也是中国对美商品输出的第二大产业部门。根据数据来看,中国每年对美输出机械设备(包含核能反应堆)的价值总额接近1100亿美元,占美国该类商品全部进口总额的32%。

  尽管莱特希泽最终的决定至少还需要45天的时间才能公诸于世,但基于各种信息判断,除非在此期间中美能够就贸易逆差、知识产权保护问题达成新的重大协议,否则航天、信息通信、机械行业将会出现在最终的名单当中,加征关税的税率也很可能要高于25%。如果这一预测成为现实的话,那么中国的此三个产业部门面临的挑战及烈度将会是不同的。

  一、航天产业所受影响应该最小,甚至从某种角度来说,几乎不受影响。因为中美两国在航天领域对彼此的商品出口都几乎为零,两国之间在航天领域的官方交流、科学技术合作、商业合作也几乎可以说停摆多年。《2013财年国防授权法》继续延续对中国出口、再出口、转移卫星及相关物资的禁令,毫不夸张地说,中美之间想进出口一颗航天卫星铆钉,都几乎是不可能的事情。在可预见的未来,中国的航天产业将继续秉持自力更生、拓展亚非拉市场的方针,与美国同行接触的机会极为渺茫。因此,对中国航天产业对美出口商品加征关税,只不过是特朗普与莱特希泽所做的一个象征性动作。

  二、如果莱特希泽所表述的航天产业也包含航空产业的话,那么中国作为空中客车、波音全球产业链的环节之一,对美出口可能会受到一些影响,但这个影响的动能也是有限的。因为,中国在商业航空飞行器领域,暂不具备对美出口整机的能力,在空客与波音的全球产业链中也只处于低附加值的下游领域,加征关税所造成的负面影响,与其需要中国相关企业担忧,倒不如说空客与波音会更为在乎。

  三、信息通信产业所面临的压力就明显高得多。多年来,以华为、中兴、小米等为代表的中国移动设备企业成功进军全球市场,但唯独美国市场例外,这与美国政府对中国信息通信产业一贯的敌视防范态度有着密切的关系。多年来,华为所有的在美并购投资项目无一例外均被财政部外国投资委员会(CFIUS)否决,中国企业对美国微电子产业的收购计划也多以失败为结局。特朗普政府将信息通信产业列入加征关税的重点对象,也令人毫不意外,它证明中国信息通信产业厂商在美国将面临更加严峻的经营困难。从相关中资企业本身来说,对美出口商品加征关税,会明显降低本土企业产品的竞争力,并逐渐反映在订单层面。有消息称,美国最大的消费类电子产品零售商百思买已经决定停止采购华为手机。

  另外,中国资本对美国微电子产业的并购变得更加困难,也会逐步显现出负面效果,即延缓中国信息通信产业提升科技水平的速度。但从另一个方面来看,信息通信产业是一个全球供应链产业,中国实际上只是最后的组装者,而美国是全世界最大的电子产品消费市场之一,加征关税首先打击的是消费者与拥有该品牌的企业,因此苹果已经成为强烈反对此次加征关税行动的主要美国企业之一。

  四、机械行业所受的影响不可同一而论。就高端机械设备行业而言,这是一个美国对华存在巨大贸易顺差的行业,根本不可能受到特朗普政府加征关税的影响;而另外一些机械行业,譬如工程机械,则可能受到影响较大,会在一定程度上丧失对日本、德国、韩国同行的价格优势。总的来说,机械行业要看具体产品领域对美国出口的规模及依赖度。

  从各方消息源来看,莱特希泽对加征关税名录的考虑可能要基于两个方面的因素,一、保护美国科技优势与知识产权,防范中国赶超;二、特朗普总统强调的“镜面对等”原则。

  第一、莱特希泽可能已经读过了中国政府提出的《中国制造2025计划》,他在22日的参议院听证会上还专门提及了此事,称加征关税要覆盖上述计划提及的产业,因为上述产业也是接受中国政府支持及补贴最多的。它们包括:信息技术、高端机床与工业机器人、航空航天设备、海洋工程装备、高技术船舶、新能源、高速铁路、农业机械、新材料、生物医药与高科技医疗器械。目前得到多方确认的产业部门除了前述三个产业之外,新能源汽车、高铁也都在其中。

  第二、特朗普在签署备忘录现场,多次强调了对等问题,即中美之间对相同产品必须征收相同税率的关税,否则就要予以报复。基于这个强势表态,一些中国对美国同类产品征收更高关税的产业,可能会进入莱特希泽的视野当中。它们包括电动工具、体育用品、玩具、服装与鞋类等。不过,有一个可能的积极因素是,莱特希泽曾表示,依据大数据及算法,美国政府将选择对美国消费者基本生活影响最小的商品。如果这个说法属实的话,那玩具、服装等商品可能会暂不被考虑。

  有关中美贸易战当前状态,一个较为准确的说法应该是中美双方都已经储备了一定的武器装备,并且做出了两军对垒的姿态;就备战水平来说,美国要高于中国,其气焰也更为嚣张一些;但无论如何,这场战争还没有爆发。特朗普与莱特希泽留出了至少45天的缓冲期,中国方面虽然公布了一份关税中止减让清单,但也表示尚处于征求意见阶段。

  中美贸易逆差是中美关系中的一个大问题,但也是一个历史老问题,其原因在于两国的经济发展水平不均衡,也受制于全球经济发展代际更替。中美贸易早已成为全球贸易的重中之重,你中有我,我中有你,两国所掌握的伤害对方的方法是一样多的。从这个角度说,发动贸易战无法解决结构性矛盾,对话沟通,寻找最大公约数,可能才是最可持续的办法。

  澎湃新闻报料:4009-20-4009 澎湃新闻,未经授权不得转载

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